Sind Regierungsvorlagen der Staatsfunktion Gesetzgebung oder der Staatsfunktion Vollziehung zuzurechnen?

JRP Heft 4, 2009
Jahrgang 17

Martin Paar

Eine Untersuchung von den Haupt-, Mitwirkungs- und Hilfsfunktionen im Gesetzgebungsverfahren aus Anlass der Entscheidung des OGH vom 29. Jänner 2008, mit welcher über die Frage des zulässigen Rechtsweges im Zusammenhang mit einer behaupteten gemeinschaftswidrigen Regierungsvorlage entschieden wurde.

Der hier vorliegende Aufsatz setzt sich nicht nur mit der Frage auseinander, ob das Erstellen eines Gesetzesentwurfes der Staatsfunktion Gesetzgebung oder Vollziehung zuzurechnen ist, sondern es werden auch die im Gesetzgebungsverfahren zu setzenden Teilakte (Haupt-, Mitwirkungs- und Hilfsfunktionen) einer näheren Analyse unterzogen. Anlass der Untersuchung war die Entscheidung des OGH vom 29. Jänner 2008, mit welcher dieser gemeint hatte, dass ein gemeinschaftswidriger Gesetzesentwurf, der nie Gesetz geworden sei, nicht in das eigentliche Gesetzgebungsverfahren vorgedrungen sei, und daher die Zulässigkeit des Rechtsweges für den geltend gemachten Staatshaftungsanspruch bejaht hatte. Hier wird jedoch die Ansicht vertreten, dass auch schon das Erstellen eines Gesetzesentwurfes der Staatsfunktion Gesetzgebung zugerechnet werden muss und daher iSd Rechtsprechung des VfGH objektiv eine Zurechnung der Gemeinschaftswidrigkeit zur Staatsfunktion Vollziehung nicht möglich ist. Daraus folgt einerseits, dass ausschließlich der VfGH für einen geltend gemachten Staatshaftungsanspruch, der mit einer gemeinschaftswidrigen Regierungsvorlage, welche kein Gesetz wurde, begründet wird, zuständig ist, andererseits, dass in diesem Zusammenhang auch keine Amtshaftungsansprüche gestellt werden können, weil eine Haftung für Fehlverhalten im Bereich der Gesetzgebung nach dem AHG jedenfalls ausgeschlossen ist.

I. Rechtsprechung des OGH zur Frage der Zuordnung von Regierungsvorlagen zur Staatsfunktion Gesetzgebung oder Vollziehung

A. Die Entscheidung des OGH vom 29. Jänner 2008

Mit Beschluss vom 29. Jänner 2008, 1 Ob 228/07x hielt der OGH fest, dass ein Novellenentwurf eines Bundeministeriums, der nie Gesetz wurde, nicht in das eigentliche Gesetzgebungsverfahren „vorgedrungen“ sei, sodass eine Zuständigkeit des VfGH für den geltend gemachten Schadenersatzanspruch, die dieser nur bei „unmittelbar“ dem Gesetzgeber zuzurechnendem „legislativen Unrecht“ in Anspruch nehme, nicht bestehe. Er meinte, dass die Zulässigkeit des Rechtsweges nicht mit dem Argument verneint werden könne, dass nach der neue ren Judikatur des OGH ein der Gesetzgebung zuzurechnendes Verhalten eines Verwaltungsorgans vorliege und daher kein Amtshaftungsanspruch bestehen könne. Der VfGH habe nämlich lediglich seine Zuständigkeit auf „legislatives Unrecht“ beschränkt, das unmittelbar dem Gesetzgeber zuzurechnen sei und habe nicht darauf abgestellt, ob das behauptete gemeinschaftsrechtswidrige staatliche Fehlverhalten der Gesetzgebung zuzuordnen sei. Der OGH gab des Weiteren zu bedenken, dass der VfGH auch festgehalten habe, dass die Amtshaftungsgerichte immer dann zuständig wären, wenn sich der Anspruch auf eine Verletzung des Gemeinschaftsrechts stütze, die der Vollziehung zuzurechnen sei. Konkret führte der OGH aus:
„Ob mit dieser Formulierung tatsächlich der Qualifikation staatlichen Handelns durch den Kläger gegenüber einer objektiven Beurteilung besondere Bedeutung zugemessen werden soll, ist aus der Begründung des Verfassungsgerichtshofs nicht wirklich ersichtlich (so auch Frischhut/Ranacher, aaO, 253), doch ist immerhin zu bedenken, dass der österreichische Gesetzgeber jegliche Regelung der ‚Zuständigkeit‘ für Staatshaftungsansprüche trotz im hohen Maße verhandenen Klarstellungsbedarfs unterlassen hat. Auch unter diesem Aspekt erscheint es durchaus gerechtfertigt, der vom Anspruchsteller vorgenommenen Qualifikation in jenen Fällen besondere Bedeutung beizumessen, in denen sich der (objektiv) richtige Verfahrensweg nicht ableiten lässt (in diesem Sinn im Ergebnis wohl auch Frischhut/Ranacher, aaO; noch weitergehend Koziol, aaO, 763).“ Zu den vorhergehenden Entscheidungen des OGH vom 30. Juni 1998, 1 Ob 116/97h, vom 12. August 2004, 1 Ob 231/03g und vom 15. April 2004 1 Ob 205/04k wurde angemerkt, dass diesen Entscheidungen Fälle zu Grunde lagen, in welchen es der Bundesminister trotz verfassungs- bzw gemeinschaftsrechtlichem Änderungsbedarf unterlassen habe, einen entsprechenden Gesetzesentwurf zu erarbeiten und dem gesetzgebenden Organ vorzulegen bzw, dass der Bundesminister wider besseres Wissen dem Nationalrat einen verfassungswidrigen Gesetzesentwurf vorgelegt habe. Der Entscheidung des OGH vom 29. Jänner 2008 sei jedoch ein Staatshaftungsanspruch zu Grunde gelegen, der damit begründet wurde, dass ein Bundesminister einen Gesetzesentwurf zum Weingesetz erarbeitet hat, der nach den Behauptungen der klagenden Parteiim Widerspruch zum freien Warenverkehr gestanden habe und im Hinblick darauf die klagende Partei im Zusammenhang mit Lieferungen von Wein keine weiteren Lieferverträge abschließen hätte können. Nach Durchführung des Begutachtungsverfahrens und des Notifikationsverfahrens sei der Gesetzesentwurf weder dem Ministerrat noch dem Nationalrat zur Beschlussfassung vorgelegt worden.

B. Rechtsprechung des OGH vor dem 29. Jänner 2008

Mit Erkenntnis vom 30. Juni 1998, 1 Ob 116/97h, hielt der OGH fest, dass lediglich formelle Gesetzgebungsakte von der Amtshaftung ausgeschlossen seien und Akte der Vollziehung, die die Gesetzgebung vorbereiten, den Bestimmungen des Amtshaftungsrechts unterliegen würden. Bei Regierungsvorlagen, die Beamten eines Ministeriums vorbereiten, werde weder die Regierung noch das sie unterstützende Bundesministerium als gesetzgebendes Organ tätig, sondern handeln diese Organe bei der Vorbereitung von Gesetzesvorschlägen in Vollziehung von Gesetzen. Dies begründete der OGH damit, dass die Bundesministerien lediglich Geschäfte der obersten Bundesverwaltung weisungsgebunden besorgen und die Bundesregierung kein gesetzgebendes Organ sei. Diese Rechtsansicht hat der OGH jedoch mit Urteil vom 12.August 2004, 1 Ob 231/03g verworfen und gemeint, dass die vorbereitende legistische Tätigkeit, so auch Regierungsvorlagen, in ihrer Gesamtheit der Gesetzgebung zuzurechnen sei. In dieser Entscheidung wurde ua ausgeführt, dass der Verfassungsgesetzgeber mit seiner Gliederung zwischen „Gesetzgebung des Bundes“ (zweites Hauptstück des B-VG) und „Vollziehung des Bundes“ (drittes Hauptstück des B-VG) die Regierungsvorlage auch schon vor ihrer Behandlung durch den Nationalrat der Gesetzgebung zuordnen wollte. Darüber hinaus würden auch keine nach außen in Erscheinung tretende Tätigkeiten der Verwaltung entfaltet werden wie dies sonst in Vollziehung der Gesetze erfolge, sondern es lägen ausschließlich verwaltungsinterne Vorbereitungshandlungen vor.

II. Rechtsprechung des VfGH und des OGH zur Frage der Zuständigkeit in Staatshaftungssachen bei legislativem Unrecht

A. Die Rechtsprechung des VfGH

Mit Erkenntnis vom 6. März 2001, A 23/00 ua, hielt der VfGH fest, dass nicht immer dann eine Zuständigkeit des VfGH vorliege, wenn der Grund für die gemeinschaftsrechtliche Rechtswidrigkeit in einem legislativen Unrecht liegen würde. Der VfGH mein  te, dass eine Zuständigkeit des VfGH nur dann bestehe, wenn die anspruchsbegründende Handlung oder Unterlassung nicht einem hoheitlich tätig gewordenen Vollzugsorgan oder einem privatrechtsförmig tätig gewordenen Staatsorgan, sondern unmittelbar dem Gesetzgeber zuzurechnen sei. Als Beispiel nannte der VfGH die Untätigkeit des Gesetzgebers bei der Umsetzung gemeinschaftsrechtlicher Vorgaben. Nur dann, wenn der Kläger seinen Anspruch auf eine Verletzung des Gemeinschaftsrechts beziehe, die der Vollziehung zuzurechnen sei, seien die Amtshaftungsgerichte zuständig. Diese Rechtsansicht bestätigte der VfGH mit seinem Erkenntnis vom 7. Oktober 2003, A11/01. Der Entscheidung lag zu Grunde, dass der Kläger im Vertrauen auf die Umsetzung von Gemeinschaftsrecht Investitionen tätigte, die sich aber auf Grund der Untätigkeit des Gesetzgebers nicht verwirklichen ließen. Nach Ansicht des VfGH sei diese Untätigkeit unmittelbar dem Gesetzgeber zuzurechnen, weil eine Ermächtigung eines Vollzugsorgans zur Durchführung eines Lizenzverfahrens, um eine Fernsehlizenz auszustellen, nicht bestanden habe. Konkret führte der Kläger im Verfahren ua aus, dass ein Ministerialentwurf die Weiterverbreitung von Fernsehprogrammen aus dem Ausland, die ihrem Inhalt nach für den Empfang durch das österreichische Publikum bestimmt sind und deren Veranstalter sich im Ausland niedergelassen hat, um die österreichische Rechtsordnung zu umgehen, für unzulässig erklärte. Auf Grund des Gesetzesentwurfes hätten sich Investoren von seinem Projekt, das eine Ausstrahlung eines in Österreich produzierten Programmes von London – über die in London erteilte Satelliten-Lizenz – vorgesehen hätte, zurück gezogen und infolge des Rückzuges wären all seine Aufwendungen frustriert gewesen. In diesem Zusammenhang erscheint weiters die Entscheidung des VfGH vom 26. Februar 2007, A 23/06, von Interesse, mit welcher dieser die Staatshaftungsklage eines Arzneiwarenherstellers, die damit begründet wurde, dass eine Bestimmung des Arzneiwareneinfuhrgesetzes betreffend die Einfuhr von Blutprodukten gegen das gemeinschaftsrechtliche Verbot mengenmäßiger Einfuhrbeschränkungen verstoßen habe, wegen Unzuständigkeit zurück gewiesen hat. Der VfGH erklärte, dass ein Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht im Amtshaftungsverfahren vor den ordentlichen Gerichten geltend zu machen gewesen wäre, wenn der geltend gemachte Schaden dadurch entstanden sein sollte, dass dem gegen die Entscheidung des Auftraggebers, das Anbot zur Belieferung von Spitälern des Wiener Krankenanstaltenverbundes mit Blutprodukten aus Deutschland im Vergabeverfahren auszuscheiden, gerichteten Nachprüfungsantrag der Erfolg versagt geblieben wäre. Als Begründung für die Zurückweisung führte der VfGH an, dass, wenn der Schaden an ein verwaltungsbehördliches oder gerichtliches Verhalten anknüpfe – wenn auch durch ein Fehlverhalten des Gesetzgebers vorherbestimmtes –, dann bestehe die Zuständigkeit der ordentliche Gerichte für eine gemeinschaftsrechtliche Staatshaftung. Die Klägerin selbst hatte schon im Zeitpunkt der Anbotslegung Kenntnis einer bevorstehenden Novellierung des Arzneiwareneinfuhrgesetzes, die mit dem BGBl I 2006/41 vorsah, dass bei Einfuhr von Blutprodukten zur direkten Transfusion die Verkehrsfähigkeit nicht gegeben ist, wenn die Blutspende nicht gänzlich unbezahlt erfolgt ist. Die Klägerin hatte daher in der Anbotslegung festgehalten, dass sie im Hinblick auf die Novellierung keine Haftung für die Unmöglichkeit der Einhaltung der Lieferverpflichtungen übernehmen werde. Im Vergabeverfahren wurde das Anbot der Klägerin ausgeschieden, da dieser Vorbehalt im Widerspruch zu den Ausschreibungsunterlagen gestanden ist.

B. Die Rechtsprechung des OGH

Mit Erkenntnis vom 15. Oktober 2004, 1 Ob 205/04k, hat sich der OGH der seit 2001 besehenden Judikatur des VfGH angeschlossen, dass die ordentlichen Gerichte für die Entscheidung von gemeinschaftsrechtlichen Staatshaftungsansprüchen dann zuständig sind, wenn nach dem Klagegrund Vollzugsorgane tätig geworden sind, die eine allfällige Nichtbeachtung des Gemeinschaftsrechts durch den Gesetzgeber mit wenigstens einiger Aussicht auf Erfolg hätten aufgreifen können. Der OGH erklärte seine Entscheidung damit, dass dem VfGH die Kompetenz zugewiesen sei, Kompetenzkonflikte zwischen ihm und den ordentlichen Gerichten zu lösen. In den Jahren zuvor haben die ordentlichen Gerichte die Zuständigkeit für legislatives Unrecht bejaht. Der OGH hat in seinen Entscheidungen vom 25. Juli 2000, 1 Ob 80/00x, und 30. Jänner 2001, 1 Ob 146/00b, erklärt, dass die Vorinstanzen die Zulässigkeit des ordentlichen Rechtsweges bejaht haben und somit eine bindende Entscheidung nach § 42 Abs 3 JN über die absolute Prozessvoraussetzung vorliege. In der Entscheidung vom 22. Oktober 1999, 1 Ob 80/99t, hat der OGH noch ohne weitergehende Auseinandersetzung mit der Frage des zulässigen Rechtsweges seine Zuständigkeit für legislatives Unrecht angenommen.

Den gesamten Beitrag finden Sie in JRP, Jahrgang 17, Heft 4, 2009

Korrespondenz: Mag. Dr. Martin Paar, Prokuraturanwalt, Finanzprokurat, Singerstraße 17-19, 1011 Wien

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Gepostet von Tanja Szabo am 9.03.2010. In News. Abonnieren mit RSS 2.0. Sie können Kommentare oder Trackbacks setzen